Plans de relance nationaux - Pologne, le plan des transitions

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Pour ce pays d’Europe centrale, qui a entamé sa transition économique après la chute du système d’économie planifiée, une nouvelle étape de cette transition pourrait s’ouvrir grâce au plan de relance européen. D’abord par la taille et ensuite par l’orientation de ce plan, la Pologne va bénéficier d’environ 24 milliards d’euros de subventions et de 12 milliards d’euros sous forme de prêts conformément à sa demande. Soit un total de 36 milliards d’euros pour une période de six ans. En moyenne, cette enveloppe exceptionnelle, doublée avec les fonds pluriannuels, représente une dotation annuelle qui fluctue entre 3,1% et 3,2% du PIB vs 3% du PIB de la dotation de la précédente enveloppe pluriannuelle de 2014 à 2020 : en augmentation en volume compte tenu de la progression du PIB depuis 2014. Ensuite, et c’est en cela que ce programme pourrait jouer un rôle crucial, c’est l’orientation de ce programme qui est beaucoup plus innovante, car elle impose à l’ensemble des pays membres d’entamer de façon sérieuse et organisée certaines transitions structurelles.

La transition énergétique sera regardée à la loupe

Les deux principaux postes stratégiques pour l’Union européenne (UE) sont la transformation digitale, qui doit représenter 20% des enveloppes allouées, et la transformation énergétique, pour 37% des enveloppes. C’est dans ce dernier domaine que l’application du plan sera plus difficile. En effet, il faut rappeler que, pour la Pologne, cette transition s’apparente plus à une transformation profonde puisque l’énergie utilisée actuellement est essentiellement issue des mines de charbon ou de l’importation de gaz et de pétrole. Les investissements qui devront être menés sont non seulement physiques en termes d’infrastructures d’exploitation mais également juridiques pour créer et reformer le cadre réglementaire qui accompagnera cette mise en place progressive. Le transfert de technologies et de recherche que cette mise en œuvre implique, constituerait également un apport majeur pour le pays. Enfin, le champ social sera également un élément clé de réussite car il faut rappeler qu’outre le fait que le secteur minier contribue à l’indépendance énergétique de la Pologne, il emploie également beaucoup de fonctionnaires, et les mines se concentrent essentiellement dans les régions les plus pauvres comme la Silésie, par exemple. 

Les principaux chantiers polonais de la transformation

À partir de ce cadre européen, le gouvernement polonais a proposé cinq piliers majeurs comme feuille de route pour les politiques publiques. Ils s’articulent autour des énergies vertes, avec par exemple des constructions de champs éoliens, ou l’amélioration du bilan énergétique des habitations. Un autre objectif est d’atteindre le « zéro émission » dans les transports publics. Sur le chantier du digital, priorité est donnée à la construction des infrastructures 5G. Le secteur de la santé voit également ses dépenses augmenter, non seulement pour lutter contre la pandémie, mais également pour améliorer la qualité des soins. Un autre focus sera consacré aux questions d’innovations et des politiques relatives au marché du travail. Et enfin, des efforts seront consacrés à l’amélioration de l’environnement des affaires. Ce programme assez ambitieux est soumis au Conseil européen qui devra se prononcer dans un délai d’un mois sur le respect de l’adéquation des projets avec les seuils indiqués quant à l’utilisation des fonds.

Quels sont les apports de ce nouveau format pour la Pologne ?

Tout d’abord, ce plan coordonne les efforts de tous les pays vers une même stratégie tout en harmonisant le rythme de réalisation des objectifs soumis aux engagements pris pour la décarbonation de l’économie. Ensuite, ce plan exige des pays de mener à bien non seulement le volet des investissements mais également le processus de réformes à la fois législatives et institutionnelles. Cela pourrait s’avérer très bénéfique pour la Pologne afin de faire évoluer son modèle de croissance tout entier, en augmentant sa capacité à innover et en améliorant ainsi son profil de compétitivité pour accélérer le rattrapage du niveau de vie avec l’UE. Sur ce dernier point, un des enjeux majeurs sera la répartition des allocations budgétaires de l’UE à la fois du point de vue régional et aussi entre les différentes catégories de la population. D’ores et déjà, un premier frein identifié est le choix du gouvernement d’attribuer aux collectivités locales des budgets sous forme de prêts (donc remboursables) tout en gardant la main sur la répartition des subventions. Le risque est donc de voir certaines régions, ou même les principales villes qui ne sont pas gouvernées par des représentants du PiS (Parti droit et justice au pouvoir), être beaucoup moins dotées en fonds issus des subventions.

Le risque majeur pour la viabilité des déboursements

Les autres risques sont plus globalement liés au mécanisme du respect de l’État de droit qui est également une des nouveautés de ce plan de relance européen. Il faut rappeler que cette nécessité est née justement à cause des dérives polonaises et hongroises. En effet, depuis 2015 en Pologne et 2010 en Hongrie, une série de mesures ? par ailleurs assez semblables dans les deux pays ? ont affaibli l’indépendance des systèmes judiciaires et des médias, réduit la transparence des institutions et restreint les libertés individuelles, tout en accélérant la concentration du pouvoir autour des dirigeants historiques et charismatiques. Face à ces dérives, l’Europe semble un peu démunie en termes de moyens d’action car même les plus sévères d’entre eux, c’est-à-dire la suppression du droit de vote, exigent l’unanimité de tous les pays membres, ce qui permet aux deux pays de se protéger mutuellement.

L’Europe s’arme d’outils d’actions pour protéger des dérives de l’État de droit

Désormais, les institutions de l’UE peuvent bloquer ou décaler le versement des fonds si l’on constate des écarts au respect de l’État de droit. C’est la Cour de justice de l’Union européenne qui se charge de cette surveillance et les décisions sont prises ensuite par la Commission européenne à la majorité cette fois-ci. Il n’est donc pas exclu de voir ce mécanisme appliqué dans le cas de la Pologne. C’est un des risques non négligeables qui peut entraver la réussite du plan proposé par le gouvernement polonais.

Les enjeux de long terme restent multiples mais l’opportunité d’un bond en avant est réelle

Enfin, le nouveau plan de relance ne met pas la Pologne à l’abri de ses problématiques de long terme, comme le vieillissement de la population active ou le rôle encore très prépondérant des entreprises publiques. La faiblesse des investissements privés reste également un enjeu encore mal cerné mais ce programme pourrait déclencher une accélération des partenariats publics-privés. Cela exigerait cependant une meilleure prévisibilité des politiques réglementaires ; or, le déséquilibre des balances de pouvoir dans ce pays demeure un frein. 

Dans les six années à venir, la Pologne sera sous les feux des projecteurs pour observer comment le gouvernement réussira à articuler réformes et investissements dans un environnement à la fois plus encadré par l’UE mais également plus prometteur pour la transformation du pays. C’est ce qui pourrait permettre à la Pologne de passer un cap dans son développement. La réussite de tout le projet va donc avant tout dépendre de la volonté politique des acteurs locaux et de la capacité de l’UE et de la Pologne à trouver les bonnes lignes de compromis sur les questions d’État de droit !

Plans de relance nationaux - Pologne, le plan des transitions

Le nouveau plan de relance ne met pas la Pologne à l'abri de ses problématiques de long terme, comme le vieillissement de la population active ou le rôle encore très prépondérant des entreprises publiques. La faiblesse des investissements privés reste également un enjeu encore mal cerné mais ce programme pourrait déclencher une accélération des partenariats publics-privés. Cela exigerait cependant une meilleure prévisibilité des politiques réglementaires ; or, le déséquilibre des balances de pouvoir dans ce pays demeure un frein.

Ada ZAN, Economiste