NGEU, le plan de relance européen : un accord historique et une crise mise à profit

Lire la version étendue de la publication

Construit sur un besoin, dessiné pour le futur

Le plan de relance NGEU (Next Generation EU) constitue le plus grand plan jamais financé en Europe : 750 Mds € à dépenser à l'horizon 2026. Et tout cela mis en œuvre dans un délai très court selon les standards du processus décisionnel européen. Entre la première réunion du Conseil européen du 10 mars 2020 après l'irruption de la Covid-19 en Italie et l'accord du 23 avril, qui a mandaté la Commission européenne pour proposer un plan de relance, quatre semaines se sont écoulées. Le plan a été ensuite finalisé dans ses grandes lignes avec l'accord du 21 juillet dernier.

La clé de cette rapidité de décision a été le partage d'une même vision de la sévérité de la crise, d'un choc avec une origine commune mais un impact asymétrique sur les pays. Ce n'était pas gagné au départ, mais les pays ont su se libérer des considérations d'aléa moral et, avec les estimations du coût de la crise fournies par la Commission et la BCE, ils ont pu s'accorder sur l'ampleur de l'effort de soutien nécessaire et sur l'urgence de la réponse commune à apporter.
Le plan devient ainsi macroéconomiquement significatif. Et il le faut, puisqu'il doit servir un objectif très ambitieux. Ou plutôt plusieurs : financer la sortie de crise et la reprise, mais aussi renforcer la résilience de l'économie européenne. Les deux agendas sont liés, car le plan ne veut pas financer un statu quo inadapté aux nouvelles priorités politiques et stratégiques de l'Union européenne. Celles-ci, et notamment la transition digitale et énergétique, sont devenues des composantes fondamentales de l'arsenal géopolitique européen. Le plan doit donc produire des effets structurels en termes d'agenda politique : redessiner le modèle économique européen, accompagner la traduction d'une vision commune en actions concrètes.

La logique de la demande, de l'offre et de la coordination

Avec ce plan, l'Union change d'optique, ou du moins elle enrichit le spectre de son action. Aux politiques d'offre liées aux fonds structurels, elle ajoute une fonction de stabilisation budgétaire : une première approche de stimulation de la demande qui manquait par le passé. La stabilisation macroéconomique doit servir à « boucher le trou », c'est-à-dire à combler l'écart de production creusé par la crise de la Covid-19. Bien que les deux tiers des fonds soient déboursés à partir de 2023, l'annonce même du NGEU, avec l'action de la BCE, a créé des conditions de financement très favorables pour les États, qui ont pu anticiper des dépenses avec les budgets nationaux. Par la stabilisation, l'UE veut également prévenir autant que possible les divergences dans la reprise, elle veut éviter une reprise en forme de « K », qui verrait s'accentuer la fragmentation entre les pays. Mais le plan veut aller au-delà. Il veut aussi combler l'écart creusé par la crise précédente, la grande crise économique et financière, et donc ramener la croissance de l'économie européenne sur un rythme qui n'est pas celui, décevant, des années 2010, mais plutôt celui, plus soutenu, de la première décennie de ce siècle.

Il faut donc aussi redéfinir une politique de l'offre, qui ne vise pas seulement à combler les retards de certains et à faire converger les trajectoires de croissance, mais qui cible aussi un changement de pas pour l'ensemble de l'Union. Et cette nouvelle politique de l'offre se doit d'être coordonnée. La coordination des politiques économiques, qui a si cruellement manqué à l'Union, trouve enfin dans le plan de relance un instrument puissant. L'Union définit ses priorités. Le plan concentre son financement sur des domaines nouveaux, qui ne bénéficient pas d'autres fonds européens. C'est ainsi que seulement un dixième des fonds va abonder les programmes existants du budget de l'UE, tandis que le reste finance les plans nationaux de relance via la Facilité pour la reprise et la résilience (RRF). Dans le cadre de ces priorités, le plan européen laisse suffisamment de flexibilité aux États et aux plans de relance nationaux pour façonner leurs préférences. Les plans nationaux peuvent donc dessiner un projet pour le futur du pays intégré dans le futur de l'UE. C'est ainsi que le plan européen n'est pas dominé par des projets transfrontaliers ou communs. La mise en œuvre d'une politique européenne coordonnée est déjà en soi un bien public européen.

Solidarité, mais aussi responsabilité

Le plan doit aussi transmettre un message : l'Europe sera davantage présente auprès des citoyens et des États, pour les aider à se relever après la crise et leur garantir un avenir meilleur. Mais, pour cela, il doit obtenir des bénéfices économiquement significatifs et tangibles via l'action collective. Il faut donc que cette dernière soit efficace et qu'elle se transforme en potentiel de croissance.
C'est pourquoi la logique de la solidarité a primé. Le plan prévoit une importante composante de transferts : 390 Mds €. Ces transferts sont indolores pour les finances publiques des États bénéficiaires, ils seront payés par le budget de l'UE, c'est-à-dire par les contributions nationales des États, calculées sur la base de leur capacité à payer, leur revenu national brut. Il s'agit là d'un effort redistributif très important. Les fonds sont alloués aux pays en fonction de la taille de leur population, de leur PIB par habitant et du taux de chômage. C'est ainsi que l'Italie, l'Espagne et la France sont les principaux bénéficiaires en montant, et les pays de l'Est de l'Europe en pourcentage de leur revenu national. Quant aux 360 Mds € de prêts, la composante solidarité réside dans leur caractère concessionnel, c'est-à-dire qu'ils bénéficient du moindre coût de financement de l'UE sur les marchés. Cet avantage n'existe donc que pour les pays dont le coût de financement est supérieur à celui de l'UE et limite ainsi l'utilisation de l'enveloppe des prêts.

Mais la logique de la responsabilité a aussi été renforcée : les fonds ne doivent pas financer des dépenses récurrentes permanentes, mais des projets, principalement d'investissement, orientés vers le futur. Ces projets doivent promouvoir la productivité pour augmenter le potentiel de croissance. Ils doivent aussi pouvoir s'appuyer sur un écosystème favorable et s'accompagner d'une réforme en profondeur de la gouvernance économique. Le lien entre les aspects budgétaires et les aspects de gouvernance, qui faisait défaut jusqu'à présent dans l'activité de supervisions de la Commission (supervision budgétaire et supervision des déséquilibres macroéconomiques), est ainsi établi. Et c'est cette combinaison d'investissements et de réformes qui devrait impulser un supplément de croissance de 1 à 3% dans le long terme et soutenir la création de deux millions d'emplois, selon les estimations de la Commission européenne.

NGEU, le plan de relance européen : un accord historique et une crise mise à profit

Avec ce plan, l'Union change d'optique, ou du moins elle enrichit le spectre de son action. Aux politiques d'offre liées aux fonds structurels, elle ajoute une fonction de stabilisation budgétaire : une première approche de stimulation de la demande qui manquait par le passé. La stabilisation macroéconomique doit servir à « boucher le trou », c'est-à-dire à combler l'écart de production creusé par la crise de la Covid-19. Bien que les deux tiers des fonds soient déboursés à partir de 2023, l'annonce même du NGEU, avec l'action de la BCE, a créé des conditions de financement très favorables pour les États, qui ont pu anticiper des dépenses avec les budgets nationaux. Par la stabilisation, l'UE veut également prévenir autant que possible les divergences dans la reprise, elle veut éviter une reprise en forme de « K », qui verrait s'accentuer la fragmentation entre les pays. Mais le plan veut aller au-delà. Il veut aussi combler l'écart creusé par la crise précédente, la grande crise économique et financière, et donc ramener la croissance de l'économie européenne sur un rythme qui n'est pas celui, décevant, des années 2010, mais plutôt celui, plus soutenu, de la première décennie de ce siècle.

Paola MONPERRUS-VERONI, Economiste