Espagne – Premiers pas vers une réforme des retraites

Espagne – Premiers pas vers une réforme des retraites

En résumé

Le gouvernement a approuvé le premier volet de la réforme des retraites sous la forme d'un projet de loi, qui occupera le devant de la scène au Congrès en septembre. Cette fois, contrairement à la réforme de 2013, où le Partido Popular (PP) avait bénéficié d'une majorité absolue, le gouvernement de Pedro Sánchez aura besoin du soutien des autres groupes. Le principal leader de l'opposition, Pablo Casado, a déjà fait part de son refus, estimant que l’ensemble des mesures ne garantit pas la soutenabilité du système. La réforme des retraites consistera en une série de mesures qui affecteront pleinement les prestations de la Sécurité sociale. Si le gouvernement parvient à un accord avec les groupes d’opposition, le texte entrera en vigueur le 1er janvier 2022. L'objectif est de garantir la durabilité d'un système qui marche sur la corde raide depuis un certain temps et qui fait l'objet de débats non seulement au niveau national, mais aussi à Bruxelles, où ces réformes sont nécessaires pour les déblocages des fonds NGEU. 

Point de départ : le " Pacte de Toledo "

En 1995, face à l'instabilité à laquelle le système de retraites était confronté, les partis politiques de l'arc parlementaire espagnol ont scellé un accord qui a conduit à la constitution du Pacte de Tolède. La même année, la commission Pacte publiait un document analysant l'évolution et le statut des retraites et établissant un ensemble de recommandations destinées à garantir leur pérennité future. D'une part, le document établissait les différences entre les pensions contributives (financées par les cotisations des travailleurs) et les pensions non contributives (financées par le budget de l’État). De même, l'âge de départ à la retraite se maintenait à 65 ans, avec la recommandation de favoriser le rallongement volontaire de la vie active et de maintenir le pouvoir d'achat des retraites en les revalorisant sur la base de l'indice des prix à la consommation (IPC). Un an plus tard, l’accord entre le gouvernement et les syndicats représentatifs a donné lieu à la loi de consolidation et de rationalisation du système de Sécurité sociale, qui a augmenté le nombre d'années de calcul des pensions de 8 à 15 ans et a conduit à la création d’un fonds de réserve de Sécurité sociale, constitué en 2000, dans le but d'accumuler des ressources pour les périodes de faiblesse économique.

Le système a été modifié plusieurs fois dans les années suivantes. En 2001, le gouvernement promeut une loi encourageant la retraite au-delà de 65 ans et autorisant la retraite anticipée à partir de 61 ans. En 2011, le report progressif de l'âge de la retraite passe à 67 ans (bien que ceux qui ont cotisé au moins 38 ans et 6 mois soient autorisés à prendre leur retraite à 65 ans). La durée de cotisation requise pour accéder à la pension maximale passe de 35 à 37 ans. Enfin, en 2013, les retraites sont découplées de l’IPC, qui se voit substitué par l’indice de revalorisation des retraites (IRR), qui limitait l’augmentation annuelle à 0,25% en situation de déficit.

Le projet du gouvernement

Le Conseil des ministres a approuvé le projet de loi qui reprend l'accord récemment conclu par le gouvernement et les partenaires sociaux sur les retraites. Cette réforme comporte trois mesures principales. D'abord, l'abrogation de l'IRR et l'engagement d’actualiser les retraites par l’IPC. Deuxièmement, la modification des coefficients de correction pour la retraite anticipée et des incitations à la retraite retardée, dans le but de rapprocher l'âge effectif de l'âge légal. Troisièmement, le remplacement du facteur dit de soutenabilité par un nouveau mécanisme d'équité intergénérationnelle (MEI).

Parmi les mesures visant à retarder l'âge de la retraite, il est établi qu'en cas de retraite anticipée volontaire, les coefficients de réduction des pensions deviendront mensuels, et non plus trimestriels, et qu'il n'y aura de périodes transitoires pour leur application que dans le cas des retraites maximales. Dans la plupart des cas, ces coefficients seront inférieurs à ceux actuellement en vigueur en échange d'un report de deux mois de la retraite anticipée. Les nouveaux coefficients de réduction inclus dans cette réforme seront appliqués au montant de la pension, en respectant toujours la limite maximale. Lorsque la pension dépasse la limite fixée pour le montant des pensions, les coefficients de réduction seront appliqués progressivement, sur une période de dix ans, à compter du 1er janvier 2024.

En cas de retraite retardée, le projet propose trois types d'incitations, à choisir par le salarié, pour chaque année de report : un pourcentage supplémentaire de 4% (qui sera ajouté à celui correspondant au nombre d'années de cotisation et appliqué à la base réglementaire respective pour déterminer le montant de la pension) ; une somme forfaitaire (paiement unique entre un minimum de 4 786 euros et un maximum de 12 000 euros) en fonction du montant de la pension et récompensant les plus longues carrières de cotisation, ou bien une combinaison de ces deux mesures. Le texte garantit le pouvoir d'achat des pensions contributives, y compris les pensions minimales, en liant leur revalorisation annuelle à la variation moyenne en glissement annuel de l'IPC pour les 12 mois précédant le mois de décembre. Dans le cas où l'IPC est négatif, la prestation sera gelée.

Notre opinion – Ces mesures sont-elles efficaces pour améliorer la viabilité financière et sociale du système de retraite ? La réponse n’est pas encore claire.

Premièrement, la réévaluation des retraites avec l'IPC au lieu de l'IRR augmentera les dépenses de 2,3% en 2050, selon les dernières estimations d'AIReF. Deuxièmement, les mesures proposées pour relever l'âge effectif de la retraite sans modifier l'âge légal pourraient ne pas entraîner d'économies importantes dans les dépenses de retraite. Par exemple, si la réforme atteint ses objectifs et parvient à retarder d'un an l'âge de la retraite anticipée, il en résulterait une augmentation des dépenses du système en valeur actuelle de 2,4% dans le cas des retraites volontaires et de 3,3% dans le cas des retraites non volontaires, selon une étude récente de l’Université de Valence[1]. L'explication de cette augmentation des dépenses réside dans le fait que les coefficients de réduction sont très élevés pour la retraite anticipée, de sorte qu'un report de la retraite favorise le futur retraité en augmentant sa prestation : la pension initiale est réduite de 4,75% à 5,50% en cas de retraite anticipée de 12 mois. Compte tenu de l'espérance de vie après 66 ans, ces réductions font plus que compenser le fait de devoir payer une année de pension supplémentaire. Le retour à l’indexation à l’IPC et la modification des coefficients ne renforcent pas forcément les caisses de la Sécurité sociale et visent particulièrement à préserver le pouvoir d’achat des retraites les plus faibles (60% des retraités gagnent moins de 950 euros, soit le SMIC) et le maintien de l’âge légal. 

Enfin, la suppression du facteur de soutenabilité de 2013 à partir de 2023 entraîne une augmentation des dépenses de 0,9% du PIB en 2050, selon les dernières projections d'AIReF pour 2020. Le projet de loi prévoit l'approbation d'un futur MEI, dont les détails ne sont pas connus et qui entrera en vigueur en 2027. Contrairement au facteur de soutenabilité, qui réduisait la croissance de la pension initiale en raison de l'augmentation de l'espérance de vie et qui était appliqué de la même manière à toutes les générations, le nouvel IME se concentrera, dans un premier temps, uniquement sur les générations du baby-boom. Si les économies devraient être similaires à celles du facteur de soutenabilité, l'ajustement à supporter par les générations du baby-boom sera plus important, car il sera concentré sur moins de personnes. Inversement, si l'ajustement de ces générations est plus faible, des économies équivalentes à celles du facteur de durabilité ne seront pas réalisées.

C’est dans ce dernier point que se joue la stratégie de soutenabilité du gouvernement. D’une part, plusieurs éléments structurels font part de la faiblesse du système : un salaire médian bas (de 19 000 euros en 2020), un taux de chômage chez les 15-24 ans de 38,3% et de 17,3% parmi les 15-29 ans qui ne travaillent pas et qui ne font pas des études et un taux de saisonnalité dans l’emploi croissant. Les cotisations de ces groupes seront plus faibles, affaiblissant le système à long terme. D’autre part, le premier décile en termes de revenus les plus élevés bénéficie de deux tiers des avantages fiscaux liés aux cotisations aux régimes complémentaires, un système d’allègement concentré ainsi sur les revenus les plus élevés. Le MEI pourrait agir comme un instrument pour corriger ces déséquilibres au niveau intergénérationnel.

[1] https://www.uv.es/pensiones/docs/sistema-publico-pensiones/Reforma_Edad.pdf

 Article publié le 3 septembre 2021 dans notre hebdomadaire Monde – L’actualité de la semaine

Actualisé le 9 septembre 2021

Espagne – Premiers pas vers une réforme des retraites

Le Conseil des ministres a approuvé le projet de loi qui reprend l'accord récemment conclu par le gouvernement et les partenaires sociaux sur les retraites. Cette réforme comporte trois mesures principales. D'abord, l'abrogation de l'IRR et l'engagement d’actualiser les retraites par l’IPC. Deuxièmement, la modification des coefficients de correction pour la retraite anticipée et des incitations à la retraite retardée, dans le but de rapprocher l'âge effectif de l'âge légal. Troisièmement, le remplacement du facteur dit de soutenabilité par un nouveau mécanisme d'équité intergénérationnelle (MEI). Ces mesures sont-elles efficaces pour améliorer la viabilité financière et sociale du système de retraite ? La réponse n’est pas encore claire.

Ticiano BRUNELLO, Economiste