Europe – Les 27 testent leur unité au travers du plafonnement du prix du gaz et de l'électricité

Europe – Les 27 testent leur unité au travers du plafonnement du prix du gaz et de l'électricité

En résumé

En amont du Conseil européen extraordinaire sur l'énergie, convoqué le 9 septembre, la Commission européenne a proposé cinq mesures immédiates pour tacler la hausse des prix de l'énergie. Selon les mots de sa présidente « grâce à notre unité, notre détermination et notre solidarité, nous sortirons vainqueurs ». Ce volontarisme optimiste dissimule le diable qui se niche dans le détail de ces mesures.

Après avoir concentré ses efforts sur la recherche de réponses politiques pour sécuriser les approvisionnements, la Commission européenne cherche désormais à protéger l’Europe de la volatilité des prix. Elle pose la question de la capacité de la conception actuelle du marché de gros du gaz à répondre à un choc extrême. Elle soulève aussi la question de l'exposition des prix de l'électricité aux prix de gros spot du gaz.

La Commission a donc mis sur la table du Conseil cinq mesures pour discussion :

Un objectif contraignant de réduction de la consommation d'électricité aux heures de pointe lors des pics de demande, quand le gaz cher arrive sur le marché.

  • Le plafonnement des recettes des entreprises qui produisent de l'électricité à faible coût (les sources d'énergie à faible intensité en carbone) et qui réalisent actuellement d'énormes bénéfices, qu'elles ne peuvent pas réinvestir dans leur totalité. La réorientation de ces profits imprévus vers les États afin qu’ils puissent soutenir les ménages et les entreprises vulnérables.
  • Une contribution de solidarité sur les bénéfices exceptionnels des entreprises du secteur des combustibles fossiles.
  • Un plafonnement du prix du gaz russe
  • Un soutien de trésorerie et des garanties publiques aux entreprises de service public dans le secteur de l'énergie afin de permettre le maintien d’une liquidité suffisante pour sécuriser les marchés à terme, les appels de marge sur les futures étant de plus en plus coûteux.

Les propositions à discuter par les 27, inscrites à l’ordre du jour par le Conseil, poursuivaient quatre objectifs :

  1. Limiter l'impact du prix du gaz sur le prix de l'électricité soit par le plafonnement temporaire du prix du gaz utilisé pour la production d'électricité, soit par le plafonnement temporaire du prix du gaz importé de juridictions spécifiques ou encore par l’exclusion temporaire de la production d'électricité à partir du gaz de l'ordre de mérite et de la fixation des prix de l’électricité
  2. Limiter et utiliser les revenus des producteurs d'électricité « inframarginaux » pour soulager la pression des prix élevés de l'énergie sur les clients, tout en laissant le prix de gros inchangé
  3. Maintenir la liquidité sur le marché du gaz ;
  4. Réduire de façon coordonnée la demande d’électricité comme cela a été décidé pour la consommation de gaz en juillet dernier.

Finalement, aucune décision n’a été actée mais un mandat clair a été donné à la Commission pour définir une proposition législative d’ici la fin septembre à soumettre à un Conseil extraordinaire qui pourrait être convoqué avant la fin du mois en cours. Le principe d’urgence a été souligné par la présidence tchèque en conclusion de la réunion.

Atteindre rapidement un consensus autour de ces quatre objectifs n’est pas chose aisée. Le marché européen de gros du gaz repose sur le principe de concurrence et d’intégration entre hubs liquides. Les États les plus libéraux sont particulièrement attachés à ce modèle. Ce principe a jusqu’à récemment assuré la continuité de l’approvisionnement, la livraison à des prix compétitifs et intégrés facilitant le transfert de flux entre les marchés de l’UE et garantissant que le gaz était livré là où il était le plus demandé. Cependant, les dernières évolutions, qui ont conduit à la perte du contrôle des volumes physiques par les entreprises de l’UE, dans un contexte de concurrence partielle et de déformation du marché sur l’offre des hubs, ont révélé les vulnérabilités du modèle, qui autorise des opportunités de surprofits importants pour certains intervenants (opérateurs financiers et acheteurs couverts par des contrats à prix favorables). D’autant plus que les prix élevés des hubs augmentent les prix pour les contrats d’approvisionnement à long terme. 

L’ACER, l’agence de coopération des régulateurs de l'énergie, a récemment suggéré des mesures réglementaires visant à mettre en place une surveillance des limites de prix d'intervalle dans les centres de négoce de gaz afin d’éviter une volatilité excessive des marchés.

Elle suggère aussi de mieux contrôler les contrats d'approvisionnement et recommande à la Commission de mettre en place des déclarations obligatoires des contrats à long terme au sein de l'UE, avec une transparence sur les modalités de calcul des prix et les échéances.

Aller au-delà de ces mesures par un plafonnement du prix du gaz est complexe techniquement, juridiquement et politiquement. Plusieurs pays soutiennent l’idée de plafonner le prix du gaz arrivant par gazoduc de Russie. L'idée est de fixer une limite qui peut évoluer et qui reflète les prix dans d'autres régions, telles que l’Amérique et l’Asie. La France, l'Estonie, les Pays-Bas et au moins trois autres pays seraient disposés à limiter le plafond du gaz russe. Mais certains pays comme la Slovaquie et la Hongrie craignent que la Russie ne réagisse en arrêtant tous les flux de gaz vers l'Europe.

D'autres pays, dont la Pologne, la Grèce, la Slovaquie, la Belgique et l'Italie, souhaitent que la Commission aille plus loin et plafonne le prix de tout le gaz importé. Certains préviennent qu'ils refuseront un plafonnement des prix qui ne cible que la Russie.

Un accord pour l’instant paraît lointain et, même si une décision à la majorité qualifiée suffit, seul le respect unanime de la mesure peut en assurer l’efficacité.

Les États peuvent aussi aider les acteurs du marché, au moyen d’une plateforme commune d'achat de gaz, ce qui peut accroître le pouvoir de négociation des acheteurs de l'UE et éviter les surenchères entre Européens. Il s’agit là d’exploiter un pouvoir de quasi-monopsone dans la relation avec la Russie qui a pour l’instant réussi à imposer son pouvoir de quasi-monopole. Mais l’objectif est aussi d’imposer le pouvoir de négociation de l’UE vis-à-vis des nouveaux fournisseurs. C’est dans ce sens qu’il faut interpréter la proposition de la Commission d’une plateforme commune d’achat dans son plan REPowerEU.

Les mesures visant le plafonnement des recettes des entreprises produisant de l’énergie à faible coût trouvent davantage de soutien au sein du Conseil. L'Allemagne, la France et un certain nombre d'autres pays soutiennent cette mesure. Les centrales à faibles coûts – telles que le nucléaire, les énergies renouvelables et le charbon – seraient taxées sur leurs ventes au-delà d'un certain prix. Cette mesure est le plus petit dénominateur commun et elle a de bonnes chances d'être approuvée, même si selon de nombreux pays, dont l'Italie, l'Espagne, la Pologne et le Portugal, mais aussi des pays libéraux comme la Suède, cette mesure n'est pas suffisante pour faire baisser suffisamment les prix de l'électricité. Les pays ont des mix énergétiques très différents, et ceux qui dépendent du gaz, comme l'Italie, pourraient très peu en bénéficier. La Commission a proposé de fixer un seuil de 200 € par mégawattheure pour que le régime entre en vigueur, mais la France fait valoir que différents producteurs d'énergie devraient être soumis à des tarifs différents.

L’option plus ambitieuse du découplage des prix du gaz et de l'électricité est soutenue par de nombreux pays, et la présidence tchèque du Conseil de l'UE l'a incluse dans sa liste de propositions à discuter même si la Commission ne l’a pas proposée.

Sa justification réside dans le fait que ce sont les centrales au gaz qui fixent souvent les prix marginaux de l'électricité sur la majorité des marchés de l'électricité de l'UE. Le marché de l'électricité a été conçu pour des marchés dominés par le charbon et le gaz, qui nécessitent de faibles investissements initiaux mais sont plus coûteux à exploiter, exactement l’inverse des énergies renouvelables, qui constituent une partie croissante de la génération électrique. Mais aujourd’hui, la situation varie selon les pays et la production d'électricité par le charbon ou l’hydraulique, ou encore le nucléaire, mais aussi les renouvelables peuvent également souvent remplir l'ordre de mérite. D’où la difficulté de choisir un niveau de prix plafond pour la production marginale d’électricité. Plus ce prix est élevé, plus la contribution des producteurs non gaziers pourra subventionner les pertes des producteurs d’électricité par le gaz et moindre sera la subvention à la charge des États. Mais également moindres seront les économies de coûts pour les utilisateurs (ménages et entreprises). Ce sont donc des questions complexes d’équilibre de marché, de conséquences pour les finances publiques et d’incitation à la consommation d’énergies fossiles qui rentrent en jeu dans la fixation du plafond au prix marginal de l’électricité.

Au cours du T2 2022, la hausse de la valeur des importations de produits énergétiques de la zone euro a été de 40 milliards d’euros par mois par rapport à la même période de l’année précédente. Projeter ce coût additionnel sur la totalité de 2022 revient à 360 milliards d’euros, soit 3,1% du PIB. Cependant l’ampleur du choc est bien supérieure puisque le prix du gaz a fortement augmenté au cours de l’été et, en l’absence de mesures sur les prix, il risque de rester à un niveau supérieur à celui connu au T2. À cela, il faut ajouter l’impact des marges des entreprises productrices sur les prix de l’électricité. Il est évident que sans des interventions de régulation des prix, la politique budgétaire ne pourra pas absorber de tels coûts, laissant ainsi une charge importante sur le secteur privé.

Version complétée de l’article publié le 9 septembre 2022 dans notre hebdomadaire Monde – L’actualité de la semaine

Europe – Les 27 testent leur unité au travers du plafonnement du prix du gaz et de l'électricité

Après avoir concentré ses efforts sur la recherche de réponses politiques pour sécuriser les approvisionnements, la Commission européenne cherche désormais à protéger l'Europe de la volatilité des prix. Elle pose la question de la capacité de la conception actuelle du marché de gros du gaz à répondre à un choc extrême. Elle soulève aussi la question de l'exposition des prix de l'électricité aux prix de gros spot du gaz.

Paola MONPERRUS-VERONI, Economiste